La apertura de los mercados de contratación pública no es simétrica. Las empresas europeas encuentran barreras significativas para acceder a los contratos públicos de China, India o determinados países del Golfo, mientras que sus operadores acceden libremente al mercado europeo, sujeto a los principios de no discriminación y transparencia de las Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE. Para corregir este desequilibrio, la Unión Europea aprobó el Reglamento (UE) 2022/1031, conocido como Instrumento de Contratación Internacional (ICI), que entró en vigor el 29 de agosto de 2022 y que establece el marco para restringir el acceso de operadores extracomunitarios al mercado europeo cuando sus países de origen no ofrecen reciprocidad.

Este reglamento tiene implicaciones prácticas directas para tres tipos de actores: los órganos de contratación españoles y europeos, que deben aplicar las medidas ICI cuando la Comisión las adopte; las empresas europeas que licitan en terceros países y pueden invocar el instrumento para denunciar prácticas discriminatorias; y las empresas de terceros países que participan en procedimientos de contratación en la UE y pueden ver restringido o penalizado su acceso. Entender el funcionamiento del ICI es hoy parte del conocimiento necesario para cualquier profesional de la contratación pública.

Qué es el Instrumento de Contratación Internacional y por qué existe

El ICI nació para resolver un problema estructural del sistema de contratación internacional: la UE había asumido compromisos de apertura de su mercado en el Acuerdo de Contratación Pública (ACP) de la OMC y en numerosos acuerdos comerciales bilaterales, pero muchos países terceros no ofrecían acceso equivalente a los operadores europeos. La propuesta inicial de la Comisión data de 2012; el proceso legislativo se prolongó una década hasta la aprobación definitiva del texto en junio de 2022, publicado en el Diario Oficial de la UE de 30 de junio de 2022.

El objetivo del Reglamento es incentivar la apertura de los mercados de contratación pública de países terceros no cubiertos por el ACP de la OMC o por acuerdos comerciales con la UE. El instrumento no cierra el mercado europeo por defecto: opera mediante investigaciones específicas de la Comisión sobre prácticas discriminatorias de países concretos, y solo cuando esas investigaciones concluyen con evidencia de restricción se adoptan medidas ICI que limitan el acceso de los operadores del país investigado.

Cómo funciona el mecanismo del ICI

El proceso se inicia con una investigación formal de la Comisión Europea sobre las medidas o prácticas de un tercer país que restrinjan el acceso de operadores de la UE a sus mercados de contratación pública. Cualquier Estado miembro, autoridad adjudicadora o empresa europea puede presentar una denuncia ante la Comisión para activar una investigación, que incluye consultas con el país afectado y un análisis de las barreras existentes. La Comisión tiene plazos reglados para concluir la investigación y adoptar, suspender o retirar las medidas correspondientes.

Si la investigación confirma prácticas restrictivas, la Comisión puede adoptar medidas ICI mediante actos de ejecución. Esas medidas pueden consistir en penalizaciones a las ofertas de los operadores del país afectado, que pueden alcanzar hasta un 50% de penalización sobre la puntuación, o incluso un 100% si el único criterio valorado es el precio, así como la exclusión directa de determinados procedimientos. Las medidas son sectoriales y temporales: se aplican solo a los contratos cubiertos por la medida concreta y durante el periodo de vigencia de esa medida.

El Reglamento se aplica a los procedimientos de contratación cubiertos por las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE, es decir, a los contratos que superan los umbrales europeos de publicación obligatoria (contratos SARA en la terminología española). Cuando una medida ICI está en vigor, los poderes adjudicadores deben incluir una referencia expresa en los pliegos y aplicar la penalización o exclusión prevista al evaluar las ofertas de operadores del país afectado.

La primera medida ICI: productos sanitarios de China

La primera investigación ICI concluida por la Comisión se centró en el mercado de contratación pública de productos sanitarios en China, donde las autoridades chinas imponían restricciones a los productos de fabricación europea en el marco de su política de sustitución de importaciones. La Comisión recabó información de Estados miembros, fabricantes europeos y asociaciones del sector durante 2023 y 2024, y concluyó que existían prácticas que restringían significativamente el acceso de los productos sanitarios europeos a los contratos públicos en China.

El resultado fue el Reglamento de Ejecución (UE) 2025/1197 de la Comisión, de 19 de junio de 2025, que establece una medida ICI que restringe el acceso de operadores económicos y productos sanitarios originarios de China al mercado de contratación pública de la UE en este sector. Es la primera medida adoptada al amparo del Reglamento 2022/1031 y confirma que el instrumento tiene efectos operativos reales sobre los procedimientos de contratación en España y en toda la UE.

En términos prácticos, los órganos de contratación españoles que convoquen procedimientos de compra de los productos sanitarios cubiertos por la medida deben aplicar la penalización o exclusión prevista cuando se presenten ofertas de operadores con origen en China. La referencia a la medida en los pliegos es obligatoria desde la entrada en vigor del Reglamento de Ejecución 2025/1197. Las directrices de aplicación del Reglamento ICI publicadas por la Comisión en febrero de 2023 facilitan la verificación a los poderes adjudicadores.

El ICI y el artículo 68 LCSP: relación entre el derecho europeo y el español

Antes de la aprobación del ICI, el tratamiento de los licitadores extracomunitarios en España se regía principalmente por el artículo 68 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que exigía que los operadores de países terceros acreditaran que su país de origen reconocía la capacidad de contratar a las empresas españolas con carácter de reciprocidad. Esta regulación nacional operaba como filtro de admisión en los procedimientos de contratación.

Al tratarse el ICI de un reglamento europeo de aplicación directa, y dado que la política comercial es competencia exclusiva de la UE, el Reglamento 2022/1031 desplaza las disposiciones sobre reciprocidad del artículo 68 LCSP en el ámbito de los contratos que superen los umbrales europeos. El resultado es que el régimen de acceso de empresas extracomunitarias queda determinado principalmente por el derecho europeo, con las medidas ICI de la Comisión como instrumento central, y no por el artículo 68 LCSP para esos contratos.

Este desplazamiento tiene una consecuencia práctica notable: en ausencia de una medida ICI activa para un sector concreto, los operadores de terceros países pueden participar en los procedimientos de contratación de la UE cubiertos por el Reglamento sin que los órganos de contratación puedan aplicar unilateralmente restricciones basadas en falta de reciprocidad. La herramienta de restricción está ahora centralizada en la Comisión, no en los Estados miembros. El contexto general de la contratación pública en Europa se desarrolla en la guía comparativa sobre contratación pública en Europa.

Implicaciones prácticas para órganos de contratación y licitadores

Obligaciones para los órganos de contratación

Los poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras españoles deben incorporar en sus procesos de preparación del expediente la verificación de si existe alguna medida ICI en vigor aplicable al contrato que van a convocar. Cuando una medida ICI esté activa, la referencia a la misma es obligatoria en los pliegos, y el órgano de contratación debe aplicar la penalización o exclusión prevista al evaluar las ofertas de operadores del país afectado. El incumplimiento de esta obligación puede generar riesgos de impugnación en el recurso especial en materia de contratación, cuyo régimen se analiza en el artículo sobre el recurso especial en contratación.

Para identificar si un contrato entra en el ámbito de aplicación del ICI, el primer paso es determinar si supera los umbrales europeos. La guía sobre contratos SARA detalla estos umbrales y los tipos de contratos afectados. Tendios facilita el seguimiento de las licitaciones publicadas en el DOUE, incluyendo aquellas en las que los datos de origen del licitador pueden ser relevantes por la aplicación de medidas ICI.

La verificación del origen del licitador

Uno de los aspectos más complejos de la aplicación del ICI es la determinación del origen del operador económico. Cuando un operador es un grupo de personas físicas o jurídicas y al menos una de ellas tiene origen en un tercer país cubierto por una medida ICI, esa medida también se aplica a las ofertas presentadas por ese grupo. Sin embargo, cuando la participación de esas personas o entidades en el grupo representa menos del 15% del valor de la oferta presentada, la medida ICI no se aplica a esa oferta, salvo que sean necesarias para cumplir la mayoría de al menos uno de los criterios de selección. Esta regla del 15% tiene consecuencias directas para las UTEs y consorcios con participación de empresas de terceros países afectados por medidas ICI activas.

Preguntas frecuentes sobre licitadores extracomunitarios y el ICI

¿Qué es el Instrumento de Contratación Internacional (ICI) de la UE?

Es el mecanismo establecido por el Reglamento (UE) 2022/1031, en vigor desde el 29 de agosto de 2022, que permite a la Comisión Europea adoptar medidas para restringir el acceso de operadores de terceros países al mercado de contratación pública de la UE cuando esos países no ofrecen reciprocidad a los operadores europeos. Las medidas pueden consistir en penalizaciones sobre la puntuación de las ofertas o en exclusión directa de los licitadores del país afectado.

¿A qué contratos se aplica el ICI?

El ICI se aplica a los contratos cubiertos por las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE, es decir, a los contratos que superan los umbrales europeos de publicación obligatoria. Los contratos por debajo de esos umbrales no entran en su ámbito de aplicación. Cada medida ICI específica delimita además el sector o categoría de contratos afectados.

¿Qué medidas ICI están actualmente en vigor?

A julio de 2026, la primera medida ICI en vigor es el Reglamento de Ejecución (UE) 2025/1197, que restringe el acceso de operadores económicos y productos sanitarios originarios de China al mercado de contratación pública de productos sanitarios de la UE. Es la primera medida adoptada al amparo del Reglamento 2022/1031.

¿Cómo afecta el ICI al artículo 68 LCSP sobre reciprocidad?

El Reglamento 2022/1031 desplaza la regulación española sobre reciprocidad del artículo 68 LCSP en el ámbito de los contratos que superan los umbrales europeos. En esos contratos, el régimen de acceso de operadores extracomunitarios queda determinado por el derecho europeo. El artículo 68 LCSP conserva relevancia únicamente en contratos no cubiertos por el reglamento europeo.

¿Qué debe hacer un órgano de contratación cuando hay una medida ICI activa?

Debe verificar si el contrato que va a convocar entra en el ámbito de aplicación de la medida ICI vigente. Si es así, está obligado a incluir una referencia expresa a la medida en los pliegos y a aplicar la penalización o exclusión prevista al evaluar las ofertas de operadores del país afectado. La Comisión Europea ha publicado directrices específicas para facilitar esta verificación.

Conclusiones sobre licitadores extracomunitarios y el ICI

El Instrumento de Contratación Internacional representa un cambio estructural en la forma en que la UE gestiona la reciprocidad en el acceso a los mercados de contratación pública. Por primera vez, la Unión dispone de un mecanismo específico y reglado para responder a las prácticas discriminatorias de terceros países en este ámbito, centralizando esa capacidad en la Comisión Europea y desplazando las regulaciones nacionales de reciprocidad en los contratos cubiertos. La primera medida ICI adoptada en 2025, dirigida al sector de productos sanitarios chinos, confirma que el instrumento tiene efectos operativos inmediatos sobre los procedimientos de contratación en España y en toda la UE. Los órganos de contratación y las empresas licitadoras en sectores con presencia significativa de proveedores extracomunitarios deben incorporar el seguimiento de las medidas ICI a sus procesos habituales de preparación y revisión de pliegos.